Обсуждение со специалистами причин неэффективного правового регулирования водопользования показало, что масштабность и критичность этой проблемы для многих неочевидна. В результате появилась идея проанализировать тексты нормативных правовых актов (НПА), чтобы выявить ключевую проблему, решение которой поможет устранить множество других задач. НПА представляют собой обязательные нормы и правила, регулирующие отношения между субъектами правоотношений. Принимаются они в ходе нормотворческой процедуры, включающей проектирование, обсуждение, утверждение и публикацию. Изменение или отмена НПА возможны только через органы власти. К НПА относятся законы, подзаконные акты, государственные стандарты, методики и другие документы.
Методика, как НПА, должна предоставлять алгоритм или процедуру выполнения действий в соответствии с законом, описывая конкретные шаги для достижения поставленных целей. Она разрабатывается группой специалистов, включающей экспертов и аналитиков, а также технического специалиста, который отвечает за финализацию документа. Составление и утверждение методики проходят установленный порядок с оформлением, проверкой и подписями ответственных лиц.
Теперь рассмотрим Методологию разработки нормативов допустимых сбросов (НДС) загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденную приказом Минприроды России от 29.12.2020 № 1118. Она вызывает множество замечаний от пользователей. Методика устанавливает правила разработки НДС для загрязняющих веществ, кроме радиоактивных, что является её целью, хотя это не указано в тексте. Согласно Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», НДС разрабатываются для предотвращения загрязнения водных объектов. Методика разработана во исполнение п. 6 ст. 22 Закона № 7-ФЗ и ч. 3 ст. 35 Водного кодекса РФ, которые дают право утверждать её уполномоченному Правительством России федеральному органу исполнительной власти. В соответствии с п. 2 Методики, величины НДС определяются расчётным путём, исходя из нормативов качества воды и фонового состояния водного объекта.
Для определения нормативов качества воды Методика ссылается на постановление Правительства РФ от 13.02.2019 № 149 «О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, а также об утверждении нормативных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих технологические показатели наилучших доступных технологий» (далее – постановление № 149). Однако понятие «фоновое состояние водного объекта» нигде не разъясняется. В законодательстве отсутствует официальная процедура расчета природных фоновых концентраций (ПФК), поскольку антропогенное влияние на качество поверхностных вод повсеместно. Поэтому в п. 3 Методики говорится об условных (расчетных) фоновых концентрациях химических веществ. Это противоречие между п. 2 и п. 3 Методики по показателям фоновых концентраций, участвующих в расчетах НДС, не устраняется и даже усугубляется.
В п. 3 Методики указано, что если «условные фоновые концентрации химических веществ… превышают значения гигиенических или рыбохозяйственных нормативов, то НДС разрабатываются с учетом п. 15 Положения о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды, утвержденного постановлением № 149». Здесь говорится о ПФК, которые, как известно, невозможно установить. Например, согласно п. 9 Методики, «НДС разрабатываются на уровне фоновых концентраций веществ в створе водозабора, определяемых в соответствии с Порядком проведения расчета условных фоновых концентраций химических веществ в воде водных объектов». Возникает вопрос: какие же фоновые концентрации используются при расчете НДС?
В пп. 14, 15 Положения о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды, утвержденного постановлением № 149, также много неясностей. В п. 15 говорится, что если ПФК больше ПДК гигиенических (ПДКгигиен) или ПДК рыбохозяйственных (ПДКрх), то нормативы качества воды устанавливаются на уровне ПФК. Однако в п. 14 указано, что если «водный объект используется для целей хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения и (или) в других целях», то норматив качества устанавливается на уровне наименьшего значения из ПДКгигиен или ПДКрх. Все водные объекты в России имеют ту или иную рыбохозяйственную категорию, то есть используются или могут использоваться в рыбохозяйственных целях. О каких же «других целях» идет речь в п. 14, если Водный кодекс РФ в ст. 11 определяет 11 видов использования водных объектов?
Правил отнесения водных объектов к объектам хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения не существует, этот вопрос передан на уровень органов местного самоуправления и решается просто: если вода соответствует санитарным правилам (СНиП № 30.13330.2016), то водный объект может использоваться в хозяйственно-бытовых целях. В каком НПА расшифровывается понятие «культурно-бытовое водопользование»? В СанПиН № 4630-88 «Охрана поверхностных вод от загрязнения» оно трактуется как использование водного объекта для культурно-бытовых целей населения, то есть для рекреации, спорта, а также как использование водных объектов, находящихся в черте населенных пунктов. Но уже СанПиН № 2.1.5.980-00 «Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод» в п. 2.1.5 устанавливает требования к качеству воды водных объектов в пунктах питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.
Культурно-бытовые цели исчезли из правового поля, но в Методике они все еще присутствуют. Хотя в СанПиН № 2.1.5.980-00 об этом не упоминается, в СанПиН № 2.1.5.2582-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к охране прибрежных вод морей от загрязнения в местах водопользования населения» указано, что прибрежные воды могут использоваться для культурно-бытового водопользования населения. Возникает вопрос, что же это такое на практике? На интернет-форумах экологов предприятий по этому вопросу советуют обращаться в Бассейновые водные управления (БВУ) Росводресурсов. Следует также задать этот вопрос уважаемому ведомству.
Далее, к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся те, в которых есть рыба и другие водные биоресурсы (согласно постановлению Правительства РФ от 28.02.2019 № 206), то есть это фактически все водные объекты, независимо от их местоположения и использования в иных целях. Тогда как выделяют водные объекты хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования и «иного» назначения? И зачем это в Методике? Ведь для всех водных объектов для расчета НДС всё равно применяются ПДКрх.
Важно обратить внимание на понятие «водный объект». В тексте Методики упоминается сброс загрязняющих веществ «в водные объекты или их части». Водный кодекс РФ (ст. 1) определяет водный объект как «природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод, который имеет характерные формы и признаки водного режима», с границами, определяемыми береговой линией. Но что такое часть водного объекта? Она расположена вдоль или поперек течения? Как и на основании каких правил устанавливаются ее границы? Определение понятия «часть водного объекта» в законодательстве отсутствует, но активно используется в НПА. Хотелось бы разобраться в этом вопросе вместе с авторами Методики.
С частями водных объектов возникает еще одна проблема. В п. 15 Положения о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды, утвержденного постановлением № 149, говорится о ПФК химических веществ в поверхностных водах водных объектов, сформировавшихся под влиянием природных факторов и характерных для конкретного речного бассейна или его части, водного объекта или его части. Речной бассейн включает всю территорию, с которой подземные и поверхностные воды стекают в главную реку.
Понятие «часть» речного бассейна используется при составлении водохозяйственных балансов, но это не имеет отношения к формулам расчета НДС и рассматриваемой Методике. В Методике встречаются понятия, не имеющие правового определения и процедурного использования при расчетах НДС, например, гидрологическая характеристика водного объекта (п. 14). Требование о такой характеристике без уточнения её содержания является пустым.
Существует несколько гидрологических характеристик, описывающих режимы водных объектов:
- Объем и уровень воды: скорость течения, количество потраченной воды, сток воды на квадратный метр, наклон поверхности дна.
- Параметры режима теплоотдачи.
- Параметры ледового режима.
- Параметры наносов: количество веществ в воде, проверка на мутность, растворение наносов, сортировка по размеру.
- Параметры формы и объема водоема: длина, ширина и т.д.
Кроме того, важны такие параметры, как проверка воды на минералы или количество в ней солей, содержание ионов или загрязнителей, плотность воды, количество и виды организмов, живущих в воде. Гидрологическое состояние водоема определяется отношением этих параметров в конкретном месте и моменте времени, что называется гидрологическим режимом.
Так какие же характеристики необходимо учитывать и в какой формуле их применять при расчетах НДС? Методика разделяет все вещества на химические (когда речь идет о природном фоне) и загрязняющие (в сточных водах). Однако в подп. «в» п. 46 упоминается нормированное вещество («фоновая концентрация нормированного вещества»). Что считать нормированным веществом? Единственный источник, СТО Газпром 8-2005, определяет нормированное вещество как примесь в воде, для которой установлена ПДК. Примесь – это не правовой термин, и неясно, что именно нормируется в сточных водах согласно Методике.
Анализ текста Методики показывает, что проблемы ее неэффективного применения имеют свои корни. В основе любых правил лежат наши представления, выраженные соответствующими понятиями. Чем точнее понятия, тем более полными и точными будут установленные правила. Одно неадекватное понятие рождает множество неадекватных правил исполнения или действий. Попытка модернизировать Методику без анализа недостатков понятийной сферы приводит к усугублению проблемы.
В России взят курс на совершенствование водопользования, улучшение качества жизни граждан и охрану водных объектов от загрязнения, что требует устранения избыточных требований в регулировании водопользования. Однако в Методике содержатся несколько эмпирических критериев, таких как ПДК, которые, будучи раскрытыми, приводят к появлению множества данных. Это обилие данных и неконструктивность регламентируют всё тот же норматив сброса, который нормативом и не является.
Таким образом, необходимость уточнения и четкого определения понятий, используемых в Методике, является критически важной для её эффективного применения и достижения целей по охране водных объектов.
Выводы
Методика Минприроды России используется как в промышленности, так и органами государственного контроля при определении воздействия на водные объекты. Однако она содержит понятия, определения которых либо отсутствуют, либо имеют неоднозначное толкование. Ключевая проблема неэффективности применения Методики кроется в понятийной сфере. Эта проблема не будет решена до тех пор, пока мы не разберемся в этих понятиях или не предложим другой подход к регулированию воздействия хозяйственной деятельности на водные объекты.
Возможно, Вы искали: Методика разработки НДС, нормативы допустимых сбросов, водные объекты, природопользование, неопределенность понятий, регулирование воздействия, промышленность, государственный контроль, экология, методика Минприроды, проблемы нормирования веществ, понятийная сфера, эффективность регулирования, охрана водных объектов...
