Береговая линия, обозначающая границу водного объекта, которая разделяет земли водного фонда и другие категории земель , играет важную роль в использовании и охране водных объектов, а также в организации хозяйственной и прочей деятельности на берегах водотоков и водоемов. Отсутствие установленных береговых линий часто затрудняет экономическое развитие производственных предприятий и регионов в целом. Право пользования водным объектом для практически любой деятельности на водном объекте, за небольшими исключениями, указанными в части 4 статьи 11 Водного кодекса РФ, приобретается на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Согласно правилам подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.01.2022 № 18, в заявлении необходимо указывать не только идентификационные характеристики водного объекта согласно сведениям из государственного водного реестра (ГВР), но и координаты местоположения береговой линии, в пределах которой предполагается осуществлять водопользование. Росводресурсы в письме от 09.03.2022 № ВН-02-26/1910 разъяснили, что отсутствие в ГВР сведений о местоположении береговой линии не является основанием для отказа в рассмотрении заявления. Однако это разъяснение временное и, на наш взгляд, не имеет законной силы.
Одной из острых проблем, связанных с отсутствием установленной береговой линии, является невозможность выделения земель водного фонда из земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых, лесозаготовки, сельскохозяйственной и иной деятельности. Например, лицензии на пользование недрами для добычи полезных ископаемых выдают недропользователям без учета сложившейся гидрографической сети на участке горного отвода. Наличие водотоков на этой территории не позволяет проводить добычу полезных ископаемых открытым способом, требуется изменение гидрографической сети (перенос, спрямление русел рек и т. п.) на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование. В соответствии с указанным письмом Росводресурсов при отсутствии установленной береговой линии получить такое решение возможно, но подготовить технический проект разработки месторождений полезных ископаемых и проектную документацию переноса или спрямления русел рек нельзя.
Невозможность ввода в эксплуатацию угольных месторождений на новых лицензионных участках ставит под угрозу выполнение Программы развития угольной промышленности России на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.06.2020 № 1582-р. Необходимость выполнения установленных требований вынуждает угледобывающие предприятия проводить работы по изменению гидрографической сети на участках горных работ без подготовки проектной документации, что влечет за собой крупные штрафы за причинение вреда водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Причины сложившейся ситуации кроются в несовершенстве утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.04.2016 № 377 Правил определения местоположения береговой линии, случаев и периодичности ее определения. Недоработки касаются как процедуры установления, так и уточнения береговой линии.
Установление местоположения береговой линии
Местоположение береговой линии (БЛ), согласно пункту 5 Правил определения БЛ, в основном устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий РФ по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ. Исключение составляют водоемы, полностью находящиеся на территориях нескольких субъектов РФ, и водные ресурсы которых используются для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, в соответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством России. В этом случае БЛ таких водоемов определяются Росводресурсами и их территориальными органами. Исключительные права органов государственной власти субъектов РФ на установление БЛ косвенно закреплены в статье 26 Водного кодекса РФ, где указано, что выполнение таких работ возможно только за счет субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления отдельных полномочий России в области водных отношений.
Правилами определения БЛ оговорена периодичность установления БЛ (не реже одного раза в 25 лет) и особые случаи ее установления, если местоположение БЛ:
- изменилось в результате естественных процессов руслоформирования, антропогенного воздействия и стихийных бедствий;
- необходимо для установления границ водоохранной зоны (ВОЗ) и прибрежных защитных полос (ПЗП) соответствующего водного объекта.
Однако, в документе прямо не указано, что за счет субвенций БЛ может устанавливаться не для всех водных объектов, а только для ограниченного их числа. Признаки водного объекта для установления БЛ органами государственной власти субъектов РФ за счет субвенций раскрыты в постановлении Правительства РФ от 16.11.2023 № 1936 и приказе Минприроды России от 29.09.2010 № 425. Таким образом, учитывая, что БЛ за счет субвенций может устанавливаться не для всех водных объектов, а также с учетом ограниченности бюджетных средств, выделяемых на эти цели, для большинства водных объектов БЛ могут быть установлены через 20–50 лет или не установлены вовсе.
Эту проблему могло бы решить внесение изменений в Правила определения БЛ, разрешающих устанавливать местоположение БЛ заинтересованным водопользователям, собственникам, пользователям и владельцам земельных участков за счет собственных средств под контролем специально уполномоченного государственного органа субъекта РФ с соблюдением действующей процедуры согласования и утверждения.
В современных правовых условиях установление БЛ возможно только через процедуру государственной закупки и только в том случае, если органы государственной власти субъекта РФ признают необходимым установление местоположения БЛ на заявленном заинтересованным лицом водном объекте. При благоприятных обстоятельствах продолжительность такой процедуры займет два года для изученных водных объектов, включенных в ГВР, и три года для неизученных водных объектов, отсутствующих в ГВР, включая один год, необходимый для включения сведений о неизученных водных объектах в ГВ.
Уточнение местоположения береговой линии
Согласно Правилам определения БЛ, уточнение местоположения береговой линии (БЛ) может быть проведено любым заинтересованным лицом, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также собственников, пользователей и владельцев земельных участков. В документе определены случаи, когда необходимо уточнять местоположение БЛ:
- При распоряжении водным объектом или его частью;
- В иных случаях, когда необходимо повысить точность установленного местоположения БЛ (границы водного объекта).
Рассмотрим эти случаи подробнее. Распоряжение водным объектом или его частью как понятие не раскрыто в водном законодательстве. По аналогии с гражданским законодательством можно предположить, что речь идет о возможности передавать в пользование или отчуждать водный объект. Цели и процедура приобретения права пользования поверхностными водными объектами определены в главе 3 Водного кодекса РФ, а условия отчуждения (которому подлежат только пруд и обводненный карьер) – в статье 8 Водного кодекса РФ. Следовательно, во всех случаях получения права пользования водным объектом или его отчуждения возможно уточнение местоположения БЛ.
Необходимость повышения точности установленного местоположения БЛ возникает по ряду объективных причин:
- Точность картографического метода: Местоположение БЛ устанавливается картометрическим способом с использованием актуального картографического материала наиболее крупного масштаба, а также данных дистанционного зондирования Земли, имеющихся в отношении соответствующей территории в федеральном и ведомственных картографо-геодезических фондах (п. 9 Правил определения БЛ), без проведения инженерных изысканий. В качестве картографической основы используются топографические карты масштаба от 1:10 000 до 1:50 000 (в зависимости от покрытия территории), имеющиеся в ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», и космические снимки свободного доступа без информации о рельефе. Погрешность точности определения местоположения БЛ по таким картам в плане изменяется от 25 до 5 м, а по высоте – от 5 до 0,25 м. Такой точности недостаточно для разработки градостроительной документации, проектирования зданий и сооружений в масштабе 1:5 000 и крупнее (СП 47.13330.2016 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения»).
- Гидрологические характеристики: Местоположение БЛ реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера устанавливается по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (ст. 5 Водного кодекса РФ, п. 9 Правил определения БЛ). Следует отметить, что такая характеристика уровня воды, как «среднемноголетний уровень вод в период, когда они не покрыты льдом», отсутствует в нормативно-методических документах, например в СП 529.1325800.2023 (Определение основных расчетных гидрологических характеристик), и в практике гидрологических расчетов. Ввиду отсутствия утвержденной методики расчета «среднемноголетнего уровня вод в период, когда они не покрыты льдом», возможно применение двух вариантов расчетов:
- Уровень рассчитывается за безледоставный период, то есть за вычетом периода с установившимся ледовым покровом, в этом случае периоды весенних и осенних ледовых явлений (забереги, сало, шуга, снежура, ледоход и т. д.) и неполного ледостава учитываются при определении высотной отметки БЛ;
- Уровень рассчитывается за период открытой воды, то есть без учета всех ледовых явлений.
В связи с тем, что в дни с весенними и осенними ледовыми явлениями уровень воды, как правило, повышается, при установлении БЛ по первому варианту расчетные отметки будут выше, чем при использовании второго варианта расчетов. В любом случае, как показано в научно-исследовательской работе «Разработка оптимальных методов определения морфометрических характеристик водных объектов суши и научно обоснованных предложений по установлению порядка определения местоположения береговой линии» (ФГБУ «Государственный гидрологический институт», 2015), уровень воды рек за период, когда они не покрыты льдом, находится ниже объективных границ речного русла (речных бровок). В связи с этим сотрудниками ФГБУ «Государственный гидрологический институт» было предложено при уточнении местоположения БЛ учитывать морфометрические особенности русла, то есть плановое положение объективно существующей в природе границы речного русла (как целостного водного объекта) по положению береговой бровки. Это предложение нашло отражение в п. 10 Правил определения БЛ: местоположение БЛ должно уточняться с учетом уровней воды при руслонаполняющем расходе воды и морфологических особенностей водного объекта. Таким образом, даже если местоположение БЛ реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера установлено верно, после уточнения оно изменится.
- Полевые гидрометрические работы: Картометрический способ установления местоположения БЛ не предполагает проведения полевых гидрометрических работ, что снижает точность ее определения как на изученных водотоках при переносе расчетного уровня воды от створа гидрологического поста в створ установления местоположения БЛ, так и на неизученных водотоках при расчете уровня воды по водному объекту – аналогу. Кроме того, по картографическим материалам, имеющимся в федеральном картографо-геодезическом фонде, а также по космическим снимкам не всегда можно выявить гидротехнические сооружения, построенные по берегам водных объектов (дамбы, берегоукрепления и т. п.), участки с выполненной вертикальной планировкой территории и, следовательно, учесть их при определении местоположения БЛ.
- Недобросовестность исполнителей: Низкая цена контрактов на установление БЛ, ВОЗ и ПЗП, часто составляющая 10% и менее от начальной цены, приводит к снижению качества работ. Местоположение БЛ устанавливают по топографическим картам или космическим снимкам без учета реальных данных уровня воды, что вызывает значительные расхождения. Например, установленная БЛ р. Чарыш оказалась на 2,34 м ниже, чем рассчитанная Алтайским ЦГМС.
Уточнение местоположения БЛ необходимо для разработки градостроительной документации и проектирования объектов. Недопустимо использовать исключительно картометрический метод, требуется комплекс инженерных изысканий, включая инженерно-геодезические и инженерно-гидрометеорологические работы. Координаты характерных точек БЛ должны быть определены с точностью, установленной для границ земельных участков, примыкающих к БЛ.
Процедура уточнения местоположения БЛ не предусматривает уточнения местоположения ВОЗ и ПЗП, что может приводить к несоответствию нормативным требованиям ст. 65 Водного кодекса РФ на участках с уточненной БЛ. Решение проблемы уточнения местоположения ВОЗ после уточнения БЛ является актуальной задачей водного законодательства.
Возможно, Вы искали: Процедура определения береговой линии, местоположение береговой линии, водопользование координаты БЛ, определение БЛ природопользователями, водный объект в пользование, координаты береговой линии водопользование, береговая линия Водный кодекс РФ, правила установления БЛ, точность определения БЛ, заявление предоставление водного объекта...
