Новые правила обращения с отходами недропользования

Почти год назад в правовое регулирование обращения с отходами недропользования были внесены значительные изменения, связанные с вступлением в силу Федерального закона от 14 июля 2022 года № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации ‘‘О недрах’’ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 343-ФЗ). Что именно изменилось?

Причины пересмотра законодательных норм

Отходы недропользования, включая вскрышные породы и отходы обогащения полезных ископаемых, относятся к крупнотоннажным отходам, которые обычно имеют минимальный класс опасности (преимущественно V класс). Основная часть таких отходов может быть использована только после завершения периода эксплуатации, например, для рекультивации земель или закладки горных выработок. Однако, согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), существует так называемый бесплатный период обращения с отходами, который составляет всего 11 месяцев.

До вступления в силу Закона № 343-ФЗ, недропользователю приходилось сначала оплачивать хранение всего объема отходов, а затем использовать их, что также требовало дополнительных затрат, включая перемещение отходов с места хранения до места использования, без возможности возврата уплаченных средств. При этом размер платы за хранение отходов был равен размеру платы за их захоронение, несмотря на различную степень негативного воздействия. Это связано с тем, что земли, занятые объектом размещения отходов, быстрее возвращаются в хозяйственный оборот при хранении отходов, чем при их захоронении.

Таким образом, до недавнего времени единственным способом для недропользователя избежать платы за размещение отходов, включая вскрышные породы, было их использование для собственных нужд в течение 11 месяцев с момента образования или передача третьим лицам в тот же срок.

На практике предприятия разрабатывали различные обоснования и проектные решения, чтобы избежать уплаты за вскрышные породы, которые в будущем планировалось использовать для рекультивации месторождений. Естественно, такое правовое регулирование и его применение на практике не способствовали активному использованию отходов недропользования, включая вскрышные породы.

В пояснительной записке к законопроекту (ставшему Законом № 343-ФЗ) были обозначены следующие цели изменения ситуации:

• необходимость активизации использования отходов недропользования в промышленности;
• извлечение полезных ископаемых и компонентов, содержащихся в отходах недропользования, которые не были извлечены при первичной добыче и обогащении из-за технологических причин или отсутствия спроса.

В пояснительной записке к проекту нового Порядка ведения Государственного кадастра отходов также отмечено, что одной из целей документа является устранение избыточных требований при регулировании обращения со вскрышными и вмещающими горными породами, которые подлежат использованию недропользователями в соответствии со ст. 23.5 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в редакции Закона № 343-ФЗ).

Теперь на вскрышные и вмещающие горные породы, предназначенные для использования в соответствии с Законом РФ «О недрах», не распространяются правила, установленные для отходов производства и потребления, а именно:

• объекты хранения вскрышных и вмещающих горных пород не считаются объектами размещения отходов и не включаются в соответствующий реестр;
• проектная документация на такие объекты не подлежит государственной экологической экспертизе (ГЭЭ).

Таким образом, недропользователи получили долгожданную возможность не платить за хранение вскрышных пород, даже если они остаются на площадке более 11 месяцев, но при определенных условиях.

Изменения в правовом регулировании обращения с отходами недропользования

Закон № 343-ФЗ устранил проблему длительного хранения отходов недропользования, в частности вскрышных пород, позволяя недропользователям не оплачивать хранение, если их использование предусмотрено проектной документацией. Эти изменения вступили в силу с 1 сентября 2023 года.

Вскрышные породы

Вскрышные породы не признаются отходами, а отвалы вскрышных пород не считаются объектами размещения отходов при соблюдении условий, указанных в статье 23.5 Закона РФ «О недрах». Вскрышные породы могут использоваться в следующих целях:

• добыча полезных ископаемых и полезных компонентов;
• для собственных производственных и технологических нужд;
• ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
• рекультивация земель;
• проведение горных работ;
• передача другому пользователю недр для использования в целях, предусмотренных законодательством, таких как ликвидация горных выработок, рекультивация земель и собственные производственные нужды.

Состав, объемы образования и использования вскрышных пород, допустимые отклонения, условия и сроки использования, а также требования к хранению этих пород определяются проектной документацией в соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 22, 23.2, 23.4, 23.5).

Для использования вскрышных пород в целях добычи полезных ископаемых и компонентов необходимо изменить границы участка недр, включив в них земельный участок с размещенными вскрышными породами, если этот участок находится за пределами основного участка недр.

Кроме того, предусмотрено право недропользователя исключить отвалы вскрышных пород из Государственного реестра объектов размещения отходов (ГРОРО) при наличии проекта, предусматривающего их использование в соответствии с требованиями статьи 23.5 Закона РФ «О недрах».

Хотя изменения в правовом регулировании вступили в силу недавно (с 1 сентября 2023 года), правоприменительная практика только начинает формироваться. Однако уже существуют судебные акты, в которых суды ссылаются на Закон № 343-ФЗ.

Порядок использования отходов и вскрышных пород

Порядок использования отходов и вскрышных пород был утвержден совместным приказом Минприроды России и Роснедр от 25 апреля 2023 года № 247/04. Этот порядок включает следующие ключевые положения:

1. Если вскрышные и вмещающие горные породы, а также отходы недропользования V класса опасности содержат полезные ископаемые и компоненты, которые не относятся к общераспространенным полезным ископаемым, их использование в других целях допускается:
   • либо после извлечения полезных ископаемых и компонентов;
   • либо после подтверждения отсутствия технологии их извлечения заключением государственной экспертизы запасов полезных ископаемых или техническим проектом.
2. Недропользователям запрещено дальнейшая передача (перепродажа) вскрышных пород, переданных ранее.
3. Недропользователи, передавшие вскрышные породы, обязаны предоставить договор и акт приема-передачи в Роснедра не позднее пяти рабочих дней с даты подписания акта.
4. При передаче вскрышных пород другому пользователю недр решения по их использованию должны быть предусмотрены проектами обеих сторон.
5. Установлена обязанность уведомления территориального фонда геологической информации о начале использования вскрышных пород и отходов. Уведомления должны быть направлены не позднее 15 рабочих дней до даты начала использования.

Таким образом, предоставляя недропользователям возможность использовать отходы и вскрышные породы без внесения платы за их размещение, государство также вводит механизмы контроля за их движением, сроками и объемами использования. В соответствии с частью 7 статьи 23.5 Закона РФ «О недрах», вскрышные породы признаются отходами в следующих случаях:

• если они не были использованы в установленные сроки;
• по истечении одного года после досрочного прекращения прав пользования недрами, если они не были использованы для ликвидации горных выработок, рекультивации земель;
• по истечении пяти лет после досрочного прекращения прав пользования недрами, если не был использован весь объем вскрышных пород.

В случае признания вскрышных пород отходами, за период их размещения (не более трех лет) взимается плата с повышающим коэффициентом, равным 25, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 мая 2023 года № 881.

Отходы недропользования

При обращении с отходами недропользования необходимо соблюдать положения Закона № 89-ФЗ. В частности, требуется:

• наличие лицензии на деятельность с отходами I–IV классов опасности;
• учет образования и движения отходов;
• проведение производственного экологического контроля;
• мониторинг в зоне влияния объектов размещения отходов;
• предоставление статистической отчетности по форме 2-ТП (отходы);
• уплата взносов за размещение отходов.

Согласно статье 23.4 Закона РФ «О недрах», отходы недропользования I–V классов опасности могут использоваться для добычи полезных ископаемых и компонентов после изменения границ участка недр, включающего объекты хранения отходов, в границы участка недр.

Отходы недропользования V класса опасности также могут использоваться для:

• собственных производственных и технологических нужд;
• ликвидации горных выработок и других сооружений, связанных с пользованием недрами;
• рекультивации земель.

Добыча полезных ископаемых и компонентов из отходов недропользования, а также их использование, осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 23.2 Закона РФ «О недрах»).

Порядок добычи полезных ископаемых и компонентов из отходов недропользования

Порядок добычи полезных ископаемых и компонентов из отходов недропользования был утвержден совместным приказом Минприроды России и Роснедр от 25 апреля 2023 года № 246/03. В соответствии с этим порядком добыча полезных ископаемых и компонентов осуществляется на основании:

• лицензии на недропользование;
• заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых;
• утвержденного технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых.

Техногенные месторождения полезных ископаемых

Закон № 343-ФЗ ввел новое понятие – «техногенное месторождение». Это отходы недропользования, образовавшиеся в результате пользования недрами другими лицами. Правила предоставления в пользование участков недр, содержащих техногенные месторождения, утверждены постановлением Правительства РФ от 09.10.2023 № 1651, и они вступают в силу с 1 марта 2024 года.

Под запасами техногенного месторождения понимаются запасы полезных ископаемых, которые поставлены на государственный баланс по результатам геологического изучения недр на участке, содержащем техногенное месторождение.

Заявка на предоставление права пользования таким участком должна быть подана в течение 6 месяцев со дня утверждения заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. Право на использование участка недр предоставляется российскому юридическому лицу, которое осуществило геологическое изучение и поставку запасов техногенного месторождения на государственный баланс.

Требования к участку недр с техногенным месторождением:

• Отсутствие данных о наличии запасов полезных ископаемых на государственном балансе, кроме техногенного месторождения.
• Отсутствие на участке недр, находящихся в границах техногенного месторождения, участков, предоставленных в пользование (за исключением участков для геологического изучения), а также участков, планируемых к предоставлению по другим основаниям на дату регистрации заявки.
• Отсутствие запретов на пользование недрами, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, рациональным использованием и охраной недр, охраной окружающей среды, а также пользованием недрами на территориях населенных пунктов и в зонах с особыми условиями использования территорий (согласно ст. 8 Закона РФ «О недрах»).

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) проектов, связанных с использованием отходов недропользования и вскрышных пород

В пояснительной записке к проекту Порядка ведения Государственного кадастра отходов указано, что проектная документация на отвалы вскрышных пород не требует проведения экспертизы, если они не являются объектами размещения отходов при соблюдении соответствующих условий. Это означает, что требования п. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Закон № 174-ФЗ) в данном случае не применимы.

Однако Закон № 343-ФЗ внес изменения в п. 7.4 ст. 11 Закона № 174-ФЗ. Ранее объектом ГЭЭ был проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности. Теперь объектом ГЭЭ являются проекты ликвидации горных выработок и других сооружений, связанных с пользованием недрами, и/или проекты рекультивации земель, предусматривающие использование вскрышных и вмещающих горных пород, отходов недропользования V класса опасности, а также отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, золошлаковых отходов V класса опасности от сжигания угля, и фосфогипса V класса опасности.

Таким образом, если ранее необходимость проведения экспертизы обосновывалась тем, что вскрышные породы считались отходами, то теперь это требуется уже в силу прямого указания закона. Этот аспект, а также то, что вскрышные породы указаны в числе отходов недропользования, указывают на двойственный правовой статус вскрышных пород. С одной стороны, они могут не признаваться отходами (в объемах и сроки, установленные проектом), но с другой стороны, их использование все же будет находиться под контролем государственных процедур.

Освобождение от платы за размещение отходов недропользования

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в абзаце 3 пункта 6 статьи 16.3 предусматривает возможность применения коэффициента 0 при размещении отходов недропользования, из которых ведется добыча полезных ископаемых и компонентов в соответствии с утвержденным техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых. Это освобождение от платы действует в течение всего срока фактического осуществления добычи, начиная с года, когда началась добыча.

Однако важно учитывать, что в соответствии с формулировкой данной нормы, начать добычу полезных ископаемых или компонентов необходимо в течение 11 месяцев с момента образования отходов. В противном случае придется уплатить плату за их размещение на общих основаниях. Кроме того, эта льгота не имеет значения для недропользователей, которые планируют использовать отходы, за размещение которых плата уже была внесена.

Таким образом, изменения в правовом регулировании предоставляют недропользователям определенные возможности, но также устанавливают условия применения новых норм и механизмы контроля. В дальнейшем предстоит наблюдать за формированием новой правоприменительной практики.

Возможно, Вы искали: техногенные месторождения полезных ископаемых, Закон № 343-ФЗ, отходы недропользования, освобождение от платы за размещение отходов, Федеральный закон № 7-ФЗ, рекультивация земель, ГЭЭ, государственная экологическая экспертиза, добыча полезных компонентов, нормативы размещения отходов, правовое регулирование недропользования...